Terrains sans titre clair, indivision, cadastre incomplet, habitat spontané, terrains escarpés ou logements vacants, les problématiques liées au foncier sont nombreuses dans les Outre-mer. Elles peuvent être communes ou propres aux territoires selon leur topographie ou leur histoire. Le quatrième volet de notre dossier consacré au logement dans les Outre-mer décrypte les problématiques liées au foncier.
Dans les Outre-mer, l’offre de logement n’est pas à la hauteur de la demande. Les raisons sont nombreuses mais l’une d’entre elles est majeure et commune aux différents territoires : la problématique du foncier. « La rareté du foncier est une donnée structurelle dans les Outre-mer. À l'exception de la Guyane qui n'est pas insulaire mais est recouverte par l'immense forêt amazonienne, cette donnée de fait induit de nombreux freins et difficultés », détaille un rapport parlementaire qui s’intéresse à cette question. « L'intensité des conflits d'usage et l'affectation du foncier disponible notamment sont des problèmes cruciaux. »
La délégation sénatoriale aux Outre-mer et Interco' Outre-mer ont organisé un colloque entièrement dédié au sujet, le 22 novembre 2024 au Sénat, sur le thème : Foncier en Outre-mer : relever ensemble les défis. Pour la directrice générale d’Interco Outre-mer, Caroline Cunisse : le foncier figure « parmi les grands enjeux en Outre-mer » et occupe « une place centrale » en étant à la fois « la matière première du développement territorial et, plus qu’ailleurs, un fort marqueur identitaire ». Dans un article cosigné avec l’expert d’urbanisme foncier Philippe Schmit dans une revue de la Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU), elle précise : « Le foncier n’y est pas qu’un support d’aménagement ; il y revêt une dimension culturelle majeure. Il y est une mémoire familiale, un sujet de premier plan pour les équilibres sociaux, un objet de représentations collectives qu’il est primordial de respecter. »
Des cadastres incomplets
Chaque territoire est confronté à ses propres problématiques qui dépendent de sa topographie, sa population, sa situation géographie ou son histoire. Il y a d’abord, dans de nombreux territoires ultramarins, un problème lié au « désordre foncier ». Il inclut des problématiques liées à l’indivision, à l’absence ou l’imprécision des titres de propriétés ou des lacunes cadastrales.
Pour ce dernier, Mayotte est particulièrement concernée. Un récent rapport parlementaire indique que 60 % du territoire n'est pas couvert par un titre foncier juridiquement incontestable. « Dans de nombreux cas, aucune chaîne de propriété juridiquement probante ne peut être établie, les transmissions s'opérant de manière orale ou coutumière, sans inscription à la publicité foncière », peut-on lire dans le rapport parlementaire qui pointe « un taux d'occupation informelle particulièrement élevé, favorisant la prolifération d'abris précaires ».
L’intégralité de la Guyane est cadastrée depuis 2008, le territoire français a été le premier à se doter d’un cadastre numérisé selon l’Agence d’urbanisme et de développement de la Guyane (AUDeG) qui a commencé à travailler sur cette numérisation dès 1996. « Ce standard a notamment permis de rattacher au référentiel cadastral les parcelles dites « F », qui présentaient auparavant un géoréférencement imprécis. Cette situation a longtemps contribué à véhiculer l'idée erronée selon laquelle la Guyane ne serait pas entièrement cadastrée », détaille Juliette Guirado, sa directrice.
L’indivision, sujet complexe et problématique pour tous les territoires
L’indivision constitue aussi un enjeu majeur. Lorsqu’un individu décède, ses biens sont partagés entre ses héritiers, ils se trouvent alors en indivision. Les nouveaux propriétaires doivent se mettre d’accord sur l’avenir des biens et c’est sur ce point qu’il y a de nombreux blocages. En 2024, une publication au journal officiel précisait que « dans certaines régions d'outre-mer, près de 40 % du foncier demeure en état d'immobilisation, du fait de cette indivision. »
Mais ces blocages ne sont pas seulement liés à des désaccords, il se peut que les héritiers ne soient pas présents sur le territoire au moment de la succession ou même qu’ils ne soient pas identifiés. Interrogé lors de la commission parlementaire sur le foncier dans les Outre-mer, le généalogiste M. Erik Terquem, directeur du groupe Terquem généalogie (qui compte une quinzaine de succursales, dont quelques bureaux outre-mer) indiquait : « Pour régler une indivision, il importe d'identifier précisément, d'une part, le bien concerné et, d'autre part, les ayants droit. La moitié des recherches foncières que mène notre cabinet à la demande d'héritiers montrent que les terrains que ceux-ci revendiquent n'appartiennent plus, en réalité, à leur famille. Aussi importe-t-il de déterminer la généalogie du titre de propriété. La qualité héréditaire du co-indivisaire doit aussi être prouvée. » Et de poursuivre : « À La Réunion, nous dénombrons en moyenne entre 90 et 130 héritiers par indivision, sachant que, selon l'administration fiscale, 37 % du territoire de La Réunion est en indivision. »
En Polynésie française, 58 % des terres cadastrées du territoire sont en indivision. Il existe aussi « une grande insécurité juridique concernant les titres de propriété, en raison d’un système originel imparfait d’enregistrement, régi par des normes différentes, selon l’époque de l’enregistrement et le lieu de situation de la terre », indique le compte rendu d’un colloque réalisé par la Maison des sciences de l’Homme du Pacifique. « La pratique des changements de prénoms et de noms, qui rend difficile la reconstitution des généalogies. De nombreuses successions, ouvertes au XIXe siècle, ne sont pas réglées à ce jour en raison de la difficulté d’établir les généalogies des héritiers sur plusieurs générations. Les situations demeurent extrêmement complexes et ont désormais des implications sociales d’autant plus aiguës que le foncier disponible devient rare. » À Papeete, il existe depuis 2019 un tribunal foncier compétent pour les litiges relatifs aux actions réelles immobilières et à l’indivision. C’est le seul tribunal en France dédié à ces questions de la terre.
En Guyane, 53,4 % des parcelles appartenant à des propriétaires privés sont en indivision en 2024 selon l’AUDeG. Sa présidente, Juliette Guirado explique que « cette situation complexifie fortement la gestion foncière, en rendant plus difficiles les prises de décision (vente, aménagement, mise en valeur) du fait de la multiplicité des ayants droit. Elle constitue également un frein aux projets d’aménagement et d’investissement, en allongeant les délais de mobilisation du foncier. »
Pour éviter les situations de blocages qui représentent un frein à l’accès au logement, une nouvelle loi vient d’être adoptée le 23 mars 2026 pour simplifier les procédures et éviter les conflits familiaux. Elle élargit d’abord les possibilités de sortir d'une indivision sans décision unanime des indivisaires. Le tribunal judiciaire pourra par exemple autoriser un indivisaire à conclure seul un acte de vente « lorsque l'urgence et l'intérêt commun le requièrent, sans besoin de prouver le refus d'un des indivisaires ». Les modalités de gestion d'une succession vacante sont aussi assouplies.
Un habitat informel sur des zones à risque
En Guadeloupe, en Martinique et à Saint-Martin, la problématique de l’habitat informel est très présente. Une partie de la population vit sur des terrains qui ne leur appartiennent pas, « ce sont des propriétaires sans titre. Ils sont aussi bien sur le littoral qu’à l’intérieur des terres » indique la géographe et urbaniste Audrey Pastel. « Ces occupants se sont installés par dizaines, centaines, milliers sur des terrains à l’époque disponible mais ces lieux étaient inoccupés justement car ils représentaient un risque. Très souvent les quartiers informels sont dans des zones reculées et peu mis en valeur en termes d’aménagement. » Le risque n’a pas disparu mais les ménages y ont construit de véritables maisons en tôle ou en dur. Les autorités tentent de régulariser les situations ou d’organiser des déplacements quand le terrain est jugé trop dangereux.
Le taux de logement vacant est une autre problématique foncière importante dans les Outre-mer. En Guyane c’est un enjeu majeur selon Juliette Guirado : « Il y a un phénomène de vacance important qui est particulièrement inquiétant dans les zones urbaines. Beaucoup de logements neufs sont construits pour répondre à la demande mais ils sont souvent implantés à l’extérieur des villes, éloignés des zones d’emploi, d’équipement, de service et ne bénéficient pas de l’offre de transport en commun. Cela se fait au détriment des espaces de centre ancien. On observe ce phénomène de perte d’activité des centres-villes depuis déjà 20 ans dans les Antilles. On l’observe en Guyane et à La Réunion depuis 2010. » Si les centres-villes sont désertés, c’est une perte de potentiel car le parc immobilier déjà présent pourrait être exploité pour répondre aux besoins. « Il y a un vrai potentiel, c’est du foncier présent qu’il faut mobiliser », considère Juliette Guirado.
En Polynésie, la sociologue Leïla Driff pointe aussi cette problématique de vacance des logements. De nombreux terrains construits abandonnés se sont transformés en squat, abritant une population précaire dans des conditions parfois dangereuses. « Ces friches ont été occupées parce qu’il y avait des infrastructures, l’eau et l’électricité », précise la chercheuse. À Bora Bora, trois hôtels abandonnés depuis de nombreuses années sont devenus des friches. D’anciens terrains militaires à Moorea le sont aussi. « Ça pose de nombreux problèmes d’insalubrité, l’électricité est détournée. Les conditions d’habitat sont très précaires et la question des expulsions se pose dans un contexte particulièrement difficile pour se loger. »
Des îles montagneuses
Les territoires des Antilles font aussi face au manque de foncier disponible du fait de la topologie de l’île. « Il y a une grosse pression, en Martinique et en Guadeloupe, les territoires sont contraints par leur relief », explique Audrey Pastel. « Quand on parle de logement, d’agriculture, de tourisme, de protection de la biodiversité, d’infrastructures routières… Il faut trouver le foncier pour répondre à tous ces besoins en même temps. Une grande partie des terrains de Guadeloupe et de Martinique est en pente, avec un pourcentage pouvant déplacer les 30 % ce qui rend l’aménagement plus complexe ».
La Réunion présente elle aussi un relief important, limitant le foncier constructible. L’île culmine à plus de 3 000 m, sa géomorphologie a façonné l'occupation du territoire, sur les 250 000 hectares, seulement 100 000 sont aménageables et essentiellement situés sur la ceinture littoral selon les indications de la DAAF.
En Guyane, 96 % du territoire est recouvert par la forêt amazonienne. Une grande partie du territoire est classée en zone protégée mais la présidente de l’AUDeG rappelle que cela n’a aucun impact sur la construction de logement. « Les espaces protégés en Guyane (réserve nationale, parc amazonien…) sont très loin des zones urbaines donc il n’y a pas d’interférence et de compétition sur ces deux dynamiques. » Juliette Guirado regrette que « trop de fausses informations ou d’idées reçues circulent sur les enjeux du foncier en Guyane depuis trois décennies ». L’Observatoire du foncier a été créé par l’organisme pour produire de la donnée. Ils travaillent par exemple sur un atlas des gisements fonciers en Guyane afin d’identifier toutes les parcelles pouvant présenter un intérêt en termes de constructions de logements ou d'accueil d’entreprises. « Il existe trois grands types de gisement : des parcelles vides où l’on peut potentiellement construire ; des parcelles sous-utilisées (où il y a une seulement maison sur un grand terrain) ; des parcelles renouvelables (friches, logements vacants car vétuste, immeubles dégradés, terrains pollués). » Ce sont autant de potentiel pour répondre à la demande croissante de logement.
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