La Première ministre Elisabeth Borne a présenté les décrets définissant les attributions des membres du Gouvernement. Ces décrets définissent les compétences de chaque ministre et précisent les services placés sous leur autorité. Ils créent une dynamique et appellent une collaboration étroite entre les ministres dans plusieurs domaines de l’action gouvernementale. Dans cette tribune, l'avocat et vice-président de la Conférence des bâtonniers Patrick Lingibé plaide pour une nouvelle organisation politique et administrative du Ministère des Outre-mer pour une meilleure visibilité.

A l’instar de tous les ministres, un décret n° 2022-843 du 1er juin 2022 est venu définir les attributions du ministre des Outre-mer. Cela est l’occasion de rappeler un principe que l’on oublie trop souvent, le titulaire du pouvoir règlementaire est en réalité le Premier ministre en application de l’article 21 de la Constitution. Le deuxième alinéa de cet article prévoit que ce dernier « peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres ». C’est donc en application de cet ordre constitutionnel que plusieurs décrets d’attributions sont intervenus pour déterminer les portefeuilles des ministres du Gouvernement conduit par Elisabeth Borne. La parution du décret d’attribution du ministre des Outre-mer est l’occasion de faire le point sur un des ministres les moins connus de la population de l’hexagone alors qu’il a un rôle pourtant beaucoup plus important que d’autres ministres. Pour rappel, le passage de l’acception « l »’outre-mer « aux » outre-mer, marquant le caractère pluriel des outre-mer date seulement de 2012. Ce ministère doit être profondément réformé structurellement afin que son locataire dispose d’un véritable leadership à la hauteur des enjeux multiformes ultramarins (III). Il sera abordé auparavant les compétences dévolues au ministre des Outre-mer (I) avant d’examiner l’organisation politique et administrative de ce ministère atypique (II).

I – Les compétences du ministre des Outre-mer : une mission de coordination avant tout ?

L’article 1er du décret du 1 er juin 2002 dispose que le ministre des Outre-mer est chargé trois compétences :

1° - Une mission de coordination de l'action du Gouvernement dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et de participer à l'élaboration et à la mise en œuvre des règles applicables dans ces collectivités. Il convient de rappeler que les collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution sont la Guyane, la Martinique, La Guadeloupe, La Réunion et Mayotte. Ces collectivités appliquent ce que l’on dénomme l’identité législative, à savoir que les lois et règlements adoptés dans l’hexagone sont applicables de plein droit dans chacun de ces cinq territoires, sous réserve de mesures d’adaptation marginales dont ils peuvent faire l'objet pour tenir compte aux caractéristiques et contraintes particulières de chacune de ces cinq collectivités ultramarines.

2° - Une mission d’élaboration et de mise en œuvre de la politique du Gouvernement à Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises et en Nouvelle-Calédonie. Ces sept collectivités mentionnées relèvent de régimes différents : les quatre premières relèvent de l’article 74 de la Constitution, Wallis et Futuna et les Terres australes et Antarctiques sont des collectivités territoriales à statut très particulier et la Nouvelle- Calédonie fait l’objet des articles 76 et 77 de la Constitution.

3° De la préparation et de la mise en œuvre des règles applicables dans les collectivités mentionnées au 2° dans le respect des compétences propres de ces collectivités. A la différence des collectivités régies par l’article 73, les collectivités de l’article 74 font toutes l’objet d’une loi organique qui fixe les compétences de la collectivité territoriale et celles de l’Etat.

4° De l’administration de l’île de Clipperton où il y exerce l’ensemble des attributions dévolues par les lois et règlements aux autorités administratives. L’île de Clipperton inhabitée, située près du Mexique, est entièrement administrée par le ministre des Outre-mer.

Par ailleurs, le ministre des Outre-mer propose au Premier ministre la réunion des conseils et comités interministériels relatifs à l'outre-mer, dont il prépare et met en œuvre les décisions.

Il est associé à l'élaboration de la politique maritime dans les bassins maritimes ultramarins, étant rappelé que c’est grâce aux espaces maritimes ultramarins que la France est la deuxième puissance maritime mondiale.

Il doit contresigner les actes de nomination des représentants de l'Etat et des chefs des services civils et militaires de l'Etat dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie. Il s’agit ici d’une dérogation aux règles de nomination ministérielle. En effet, chaque ministre compétent nomme souverainement les représentants locaux de son ministère. Pour l’outre-mer, il y a donc une exception puisque tous les actes de nomination sont obligatoirement contresignés par le ministre des Outre-mer.

A part l’administration de l’île de Clipperton, le ministre des Outre-mer n’a pas à proprement parler de compétences régaliennes puisque son portefeuille relève davantage d’un rôle de coordination de l’action gouvernementale en outre-mer que de l’exercice d’une compétence normée dans un secteur précis.

II – L’organisation administrative du ministère des Outre-mer : pour quelle mission ?

Avant 2006, le ministère de l’outre-mer était un ministère de plein exercice comportant une structure politique (ministre + cabinet) avec deux directions dédiées : d’une part, la Direction des Affaires politiques, administratives et financières (DAPAF) en charge de l'exercice des pouvoirs régaliens et l'administration générale et d’autre part, la Direction des Affaires économiques, sociales et culturelles (DAESC) chargée plus spécifiquement du développement économique et de l'amélioration des conditions de vie outre-mer. Ces deux directions ont été fondues dans la DGOM.

L’article 2 du décret du 1 er juin 2022 prévoit clairement que pour l'exercice de ses attributions, le ministre des Outre-mer a autorité sur la direction générale des outre-mer et, conjointement avec le ministre de l’Intérieur, sur le secrétariat général du ministère de l'intérieur. Ce rattachement au ministère de l’intérieur traduit implicitement l’adhésion à une conception qui fait implicitement une focalisation sur le maintien de l’ordre en outre-mer. Or, à force de s’être focalisé sur cet aspect du seul maintien de l’ordre à tout prix, on a délaissé d’autres volets sociétaux encore plus importants sans se rendre compte des mutations et des questionnements des populations qui y vivent (le résultat des dernières élections présidentielles en est une illustration récente en lien avec les mesures très contraignantes ayant impacté les déplacements des ultramarins vers l’hexagone).

Le ministre des Outre-mer dispose, en tant que de besoin de l'inspection générale de l'administration et des services des autres administrations centrales qui concourent à la préparation ou à la mise en œuvre des politiques relevant de ses attributions. Il peut également faire appel aux autres inspections générales et conseils généraux d’autres ministères.

La réalité est que le ministre des Outre-mer n’a pas d’administration native : il est seulement autorisé à utiliser des administrations qui sont mises à sa disposition et restent rattachées organiquement et juridiquement à leur ministre de tutelle.

La gestion de l’outre-mer pluriel présente une très grande complexité. Elle nécessite donc un changement profond de paradigme pour rétablir le lien de confiance qui s’est fortement détérioré ces dernières années. Un des baromètres qui est révélateur sur ce point est celui de la confiance en la justice : 58 % des ultramarins considèrent qu’il est difficile de faire valoir leurs droits là où ils habitent contre 37 % dans l’hexagone (Résultats du baromètre CNB/ODOXA 2021 sur l’accès au droit en France).

III – Assurer la visibilité de l’outre-mer au niveau du Premier ministre : une nécessité technique et organisationnelle ?

A la suite du rapport de la Cour des comptes de 2005, le ministère a été transformé avec une structure politique (ministre + cabinet, avec un bureau du cabinet) et une seule et unique direction au lieu des deux directions spécialisées, la DGOM (direction générale des outre- mer).

En réalité, cette DGOM, comme on l’a vu, relève hiérarchiquement du ministère de l’intérieur mais est mise pour emploi par le ministre des Outre-mer (MOM). D’ailleurs, le décret n° 2013- 728 du 12 août 2013 portant organisation de l’administration centrale du ministère de l’intérieur et du ministère des outre-mer est sans ambiguïté sur cette organisation puisque l’article 1er de ce texte précise clairement que l’administration centrale du ministère de l’intérieur comprend «h) La direction générale des outre-mer », plaçant ainsi de facto l’administration des outre-mer sous la coupe administrative du ministre chargé du maintien de l’ordre sur tout le territoire.

Force est donc de constater que la DGOM n’est pas une structure endogène du ministère des outre-mer qui n’en possède pas directement. Sur le plan strictement juridique, les agents qui y sont affectés sont ceux du ministère de l’intérieur. Autrement dit, les agents n’y sont donc pas affectés par passion mais dans le cadre du jeu classique des mutations au sein du ministère de l’intérieur. Avant la création de la délégation générale à l’outre-mer puis de la DGOM, les agents affectés au ministère des outre-mer (Dapaf et Daesc) relevaient directement du ministère des outre-mer qui en assurait la gestion.

Il convient donc de redonner l’esprit et la culture outre-mer aux structures humaines de la rue Oudinot. Il est plus qu’impératif de redonner l’esprit outre-mer aux agents du ministère des outre-mer : on ne doit venir à ce ministère que par choix et dévouement.

Avant la réforme du ministère de l’outre-mer, il faut savoir que les services de ce ministère géraient en direct une très grande partie des finances pour les collectivités d’outre-mer (dotations notamment) et préparaient réellement la loi de finances concernant les outre-mer en y intégrant toutes les données contextuelles et les problématiques différenciées.

Le positionnement du ministre des Outre-mer dans le Gouvernement varie souvent : d’avant dernier dans l’ordre protocolaire au 7ème rang dans le précédent gouvernement pour descendre au 14ème rang protocolaire dans celui d’Elisabeth Borne quand il n’est pas ministre délégué ou secrétaire d’Etat ne participant pas, par principe, au conseil des ministres. La visibilité du ministère des outre-mer est très aléatoire et dépend davantage de la personnalité du locataire qui l’occupe et de sa proximité avec le chef de l’Etat que de l’ossature organisationnelle de ce ministère qui n’en est pas organiquement pourvu sur le plan strictement statutaire et juridique.

Pourtant le ministre des Outre-mer a une très grande mission de coordination de la politique de l’État outre-mer et au-delà à l’égard des pays étrangers qui sont dans les bassins de vie des collectivités ultramarines (tous les territoires ultramarins côtoient des pays non européens et donc sont donc confrontés à des normes juridiques différentes de notre droit positif). Il est rapporté que le président Jacques Chirac disait du ministère des outre-mer qu’il était un « petit Matignon » : ce qui est vrai dans l’esprit mais ne l’est plus dans la pratique, notamment depuis la réforme de 2006.

Il est aujourd’hui impérieux que le ministre des Outre-mer recouvre une fonction de coordination effective tant politique et administrative que juridique. On notera sur ce point que le guide de légistique (Le guide de légistique a pour objet de présenter l’ensemble des règles, principes et méthodes qui doivent être observés dans la préparation des textes normatifs : lois, ordonnances, décrets, arrêtés, etc.) rappelle que « Le ministère qui prépare un texte de portée générale doit, dès le début de la procédure d’élaboration, associer à sa rédaction les services du ministre chargé de l’outre-mer pour examiner conjointement si le texte peut s’appliquer outre-mer au regard de l’éventuel partage de compétence entre l’Etat et les collectivités concernées, et s’il doit en opportunité s’y appliquer avec ou sans adaptation. » (Point 3.6.2).

La remise au cœur de la France des outre-mer tant au sens politique qu’au sens sociétal est une nécessité car faut-il le rappeler constamment, que sans les 13 territoires d’outre-mer la France ne serait pas la deuxième puissance maritime du monde et serait certainement un pays de seconde zone. Il est clair que l’espace ultramarin donne à la France une dimension internationale à son rayonnement notamment culturel, politique et stratégique, place enviée par beaucoup d’autres Etats.

Il faut donc une organisation politique et administrative qui soit une véritable administration de mission qui pourrait prendre la forme d’un secrétariat général aux outre-mer placé auprès du Premier ministre. Les agents seraient alors sous le statut des services du Premier ministre et ne seront donc pas sous la tutelle administrative du ministère de l’intérieur. Le secrétariat général du Gouvernement (SGG) assumerait ainsi le rôle de coordination en matière juridique et imposerait de jure son arbitrage technique à tous les ministères. Cela obligerait ainsi tous les ministères à devoir obligatoirement associer le « SGOM » pour la rédaction de tous les textes produits concernant les dispositions nécessaires pour l’outre-mer pluriel. Ce « SGOM » qui serait une administration endogène à l’outre-mer serait piloté par le ministre des Outre-mer qui travaillerait et serait en relation permanente avec le Premier ministre, ce qui lui donnerait un poids certain face aux autres ministres. Cette nouvelle administration de mission devra surtout s’assurer de la préparation de la loi de finances dans sa composante ultramarine différenciée et ses déclinaisons territoriales (DGF, DGE, DGD, etc.).

Dans son rapport de 2005, la Cour des comptes indiquait une réalité qui doit véritablement interpeller car elle n’a pas fondamentalement évolué : « A l’évidence le choix entre une administration de mission et une administration de gestion n’a pas été clairement opéré. » et parmi ses préconisations, elle recommandait la création au sein du ministère une véritable administration de mission capable d’exercer une coordination interministérielle et d’assurer dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF, le suivi de l’ensemble des dépenses de l’Etat outre-mer.

Pour coordonner, cela suppose que celle ou celui qui est à la tête de cette grande coordination ne soit pas sous l’autorité de facto d’aucune structure ministérielle dépendant d’un ministre. Cette coordination ne peut donc se faire efficacement et réellement qu’au niveau et sous l’autorité du Premier ministre, avec un ministre et surtout une structure de mission particulièrement spécialisée entièrement dédiée pour relever les défis multiformes que représente chacun des 13 territoires de l’outre-mer français.

Une telle refonte structurelle permettra ainsi de renouer avec la volonté inscrite dans le premier alinéa de l’article 72-3 de la Constitution : « La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité. », ce d’autant plus que les difficultés, notamment géographiques, font que le principe d’égalité se trouve appliqué avec une géométrie très variable en outre-mer.

Nous terminerons notre propos en citant une pensée de Winston Churchill au des nouveaux paradigmes sociétaux et des mutations idéologiques auxquelles ceux-ci donnent lieu : « Mieux vaut prendre le changement par la main avant qu’il, ne nous prenne par la gorge. »

Patrick LINGIBÉ, Avocat spécialiste et Vice-président de la Conférence des bâtonniers, membre de l'AJDOM