EXPERTISE. Référendum en Nouvelle-Calédonie : « Les fédéralismes et la Nouvelle-Calédonie » par Florence et Jean-Yves Faberon

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À quelques semaines du deuxième référendum d’autodétermination en Nouvelle-Calédonie, Outremers360 laisse la parole aux experts, institutionnels et universitaires, qui décrypteront et analyseront ce scrutin majeur, pour cet archipel du Pacifique sud, issu de l’Accord de Matignon en 1988, et de l’Accord de Nouméa en 1998.

Florence Faberon, Professeure de droit public à l’Université de Guyane, et Jean-Yves Faberon, Professeur honoraire des universités en droit public, développent le système politique des « fédéralismes », « techniques d’association d’États-membres qui partagent leur souveraineté au sein d’un État fédéral garant de leur solidarité ». S’appuyant sur l’ouvrage qu’ils ont dirigé « Les Fédéralismes » (1), les deux professeurs vont illustrer « leur diversité, leur fécondité, dont la Nouvelle-Calédonie à la croisée des chemins institutionnels, pourrait s’inspirer », d’autant que l’archipel est, à travers l’Accord de Matignon, déjà inscrit dans des logiques fédérales.

Les fédéralismes sont des techniques d’association d’États-membres qui partagent leur souveraineté au sein d’un État fédéral garant de leur solidarité. Un ouvrage collectif vient de paraître, qui s’efforce d’illustrer leur diversité, leur fécondité, dont la Nouvelle-Calédonie à la croisée des chemins institutionnels, pourrait s’inspirer.

I. De la diversité des fédéralismes

Fédérer c’est rassembler les collectivités humaines, c’est associer. Les fédéralismes se développent sur des principes de conciliation et de solidarité, sur une alliance selon leur étymologie (foedus). Aujourd’hui, les fédérations et toutes les formes qui s’inspirent des techniques fédérales se déploient sur la planète entière, des États les plus vastes et puissants (Russie, États-Unis…) jusqu’aux plus petits (Belgique, Comores…). Les fédéralismes sont remarquables par leurs capacités diverses à unir les différences. Georges Burdeau a écrit ainsi : « La réalité, ce n’est pas une théorie de l’État fédéral, c’est la diversité des systèmes fédéraux » (2).

Le fédéralisme est toujours un compromis qui s’impose d’autant plus aujourd’hui quand s’affirment des identités plurielles à l’intérieur même des États et quand s’affirment les droits des minorités, les droits des populations autochtones, dans leurs hétérogénéités culturelle, linguistique, religieuse et les demandes accrues de respect du pouvoir local. Le centre d’impulsion politique ne peut plus être monolithique quand prime la nécessité de faire vivre ensemble les différences. La centralisation n’est pas nécessairement liberticide, mais le fédéralisme permet d’adapter, de lutter contre l’uniformité et de ne pas omettre les minorités. La décentralisation y procède en partie en matière administrative ; le fédéralisme s’y emploie en matière politique. Par sa proximité, par sa mise en valeur des compétences locales, il peut réagir de manière appropriée à des situations de crises, à l’instar de la gestion de la crise sanitaire.

L’ouvrage « Les fédéralismes » montre les multiples chemins qu’ont pris les fédéralismes pour s’établir de multiples manières dans différents contextes, selon les rôles qu’y jouent l’histoire et l’âme des peuples, communautés et territoires qui s’associent. Partout, les fédéralismes sont un mode volontariste du vivre ensemble. Ils sont de nature à trouver dans chaque cas les accommodements propres nécessaires à la cohésion de l’ensemble social. Il s’agit de faire primer le respect de diversités qui s’enrichissent mutuellement sur les oppositions et les déchirements. L’association repose sur un noyau dur de valeurs communes tout en respectant la pluralité et les spécificités.

Aussi les fédéralismes doivent-ils impliquer la tolérance et la démocratie et ils engagent au respect de l’État de droit. Certes ils peuvent être détournés. Ils peuvent étouffer les libertés des entités qui les composent et paradoxalement se faire hyper-centralisés. Certains fédéralismes se sont révélés des échecs : la République fédérale d’Amérique centrale, la Grande Colombie, la Fédération des Indes occidentales, le Cameroun, la République arabe unie… Les fédéralismes n’en sont pas moins de nature à imaginer des solutions adaptées et novatrices aux questions particulières posées par chaque société composée.

L’ouvrage collectif sur les fédéralismes, après en avoir présenté les cadres généraux, notamment les liens avec la démocratie ou les implications des cultures communautaires, propose une vingtaine d’entrées et un dossier est consacré au cas de la Nouvelle-Calédonie. Sont analysés, en général par des auteurs des différents pays concernés, l’Afrique du Sud, l’Allemagne, l’Argentine, l’Australie, la Belgique, le Brésil, le Canada, les États-Unis d’Amérique, les États fédérés de Micronésie, l’Inde, le Mexique, la Russie, la Suisse. Et ne sont pas omises les situations particulières de la France, l’Italie, l’Espagne, les Pays-Bas, l’Union européenne, la Papouasie Nouvelle-Guinée qui bien que non officiellement fédéraux s’inspirent de ces logiques par bien des aspects.

La Salle du Conseil national de l'Assemblée fédérale suisse

La Salle du Conseil national de l’Assemblée fédérale suisse

Les fédéralismes proposent de multiples techniques au service d’un projet politique à conduire en commun. Ils peuvent être plurinationaux (c’est le cas du Canada ou de la Belgique) ou uninationaux comme aux États-Unis d’Amérique ou en Australie ; ils peuvent être uninationaux tout en étant pluriculturels. Ils peuvent être symétriques ou au contraire asymétriques comme au Canada ou comme en Belgique où les institutions des entités fédérées sont très différentes. Ils peuvent être pluriethniques ou non, territoriaux ou personnels. Avec le fédéralisme personnel, des droits différents cohabitent sur un même territoire, à l’instar du statut personnel traditionnel et d’institutions coutumières.

L’attribution de certaines compétences aux États-membres, même si elle peut suivre le même schéma à l’égard de tous ceux-ci, entraine des disparités entre chacun du fait que leur exercice propre est forcément source de différences, de singularités. Le principe de l’égalité des entités fédérées peut prendre l’aspect d’une seconde chambre composée également des représentants de chacune (voir en ce sens les États-Unis, le Brésil, la Suisse…) mais toutes celles-ci ne sont pas identiquement fédérées : la capitale peut constituer un territoire particulier (Australie, États-Unis, Mexique, Argentine, Nigeria…) ; des territoires spécifiques peuvent coexister avec des États membres (Australie, Canada, Inde…). Au nom de l’égalité, la représentation au sein de la seconde chambre peut être strictement arithmétique (États-Unis) ou proportionnée eu égard à la population. Parfois, il n’existe qu’une seule chambre (système monocaméral comme en Micronésie ou aux Émirats arabes unis).

Chaque État peut inventer son propre fédéralisme fort de ses propres réalités internes, le point focal étant celui de la répartition des compétences. Qui a la compétence générale ? Qui a la compétence d’attribution ? En toute hypothèse sont attribuées à l’État fédéral les compétences régaliennes que sont notamment la défense, les relations internationales, la monnaie, la police, la justice… Cependant, on notera même à cet égard des atténuations, des partages : c’est le cas au Canada pour le Québec qui dispose d’une délégation générale en France ; c’est le cas en Belgique qui octroie des compétences internationales aux communautés, dont la conclusion de traités. Sur certaines compétences, il peut y avoir une très grande latitude laissée aux entités fédérées : l’on pense évidemment au droit pénal, à l’exception des infractions fédérales, aux États-Unis. En matière de compétences, les règles peuvent être plus ou moins précises ou flexibles.

Certains fédéralismes ne disent pas leur nom tout en révélant manifestement la source de leur inspiration : c’est le cas des États autonomiques ou régionaux à l’instar de l’Espagne ou de l’Italie mais aussi du Royaume-Uni ou du Danemark, sans oublier la France qui, comme le clame Thierry Michalon, apparaît à certains endroits comme « une fédération qui s’ignore » (3). La France s’inspire d’une dynamique historiquement fédéraliste eu égard à ses collectivités situées outre-mer. Et bien sûr, comment ne pas penser ici à la Nouvelle-Calédonie ?

II. De l’intérêt des fédéralismes pour la Nouvelle-Calédonie

La Nouvelle-Calédonie s’est déjà inscrite dans des logiques fédérales (4). Certes la France est marquée par une vieille tradition centralisatrice et de rejet dogmatique du fédéralisme assimilé à une logique de désagrégation de l’État, d’éclatement de sa souveraineté ; pourtant elle a toujours concrétisé les idées fédérales dans ses liens avec ses outre-mer, que ce soit à l’époque de l’Empire colonial, de l’Union française, de la Communauté et depuis plus de trente ans, de la Nouvelle-Calédonie.

La Nouvelle-Calédonie, ancienne colonie de peuplement où les autochtones sont devenus minoritaires, est caractérisée par sa dualité : le peuple premier et les populations locales implantées ultérieurement la composent en deux ensembles distincts historiquement, culturellement, sociologiquement… et politiquement : partisans de l’indépendance et partisans du maintien dans la France.  Aujourd’hui les référendums d’autodétermination binaires et clivants ne peuvent que mesurer le poids à peu près semblable des deux moitiés de la collectivité calédonienne dont en tout cas on exclura que l’une élimine l’autre. Leur point commun est leur attachement profond à cette terre en laquelle elles sont enracinées.

C’est dire que leur statut ne saurait évidemment être tranché d’un oui ou d’un non, méthode d’exclusion, mais qu’il leur faut trouver à force de dialogue, la solution équilibrée capable de maintenir leur respect commun. Prenons garde à ne pas commettre d’anachronisme : il est révolu, le temps des années 1960 des indépendances impréparées et conflictuelles procédant, par basculement brutal du jour au lendemain, aux exclusions au mépris de l’État de droit et des minorités. Décoloniser, c’est d’abord rééquilibrer (5). En Nouvelle-Calédonie, ce but doit être atteint par une réflexion de nature fédérale. D’ailleurs la devise de la Nouvelle-Calédonie : « Terre de parole, terre de partage » n’est-elle pas en somme une devise de l’esprit fédéral ?

Le partage. En effet, l’ouvrage sur les fédéralismes expose bien, dans des cas si nombreux, si divers et si différents, que les pays qui relèvent de cette inspiration sont tous confrontés à la nécessité d’associer des différences, conciliant tant le respect des identités des composantes que la solidarité de l’ensemble. Dans des contextes si pluriels, si diversement compliqués, ces pays parviennent chacun à répondre à la question : comment partager ?

La parole. En effet tous les dictionnaires le disent : fédérer c’est associer. Mais ce qui définit les fédéralismes dans les institutions, ce n’est pas la possibilité pour un pays pleinement souverain de choisir des partenaires du moment. Cette association-là fait partie des compétences de l’État indépendant dont la pleine souveraineté lui permet de choisir selon les circonstances tel ou tel associé et naturellement d’en changer conjoncturellement. L’exemple très clair des circonstances de l’indépendance de l’Algérie prouve bien que la soi-disant indépendance association cache la réalité qui est de choisir entre l’indépendance ou l’association : si l’on a l’indépendance dans la pleine souveraineté, l’association ne pèse rien devant la volonté souveraine.

Signature de l'Accord de Matignon en 1988 à Paris

Signature de l’Accord de Matignon en 1988 à Paris

L’Algérie a voté en 1962 sur son indépendance en association avec la France, mais devenue pleinement souveraine elle a aussitôt rejeté l’accord d’association, comme elle en avait désormais le droit. La seule association garantie constitutionnellement, pérenne et fiable est l’association fédérale. Distinguons bien l’association conjoncturelle éphémère de l’État indépendant avec ses partenaires occasionnels et l’association garantie par le lien fédéral constitutionnalisé. Cette garantie est d’ailleurs la parole chère à la tradition Kanak, comme celle que Jean-Marie Tjibaou avait demandé à la France qui lui proposait la paix des Accords Matignon, et dont il réclamait qu’elle fût scellée par un référendum national, ce qui fut fait.

Ce sont bien les Accords Matignon qui ont, dès 1988, implanté le fédéralisme en Nouvelle-Calédonie, par l’invention des provinces, qui a enfin permis de résoudre ingénieusement la question du peuple autochtone devenu minoritaire. Ils ont opéré le partage du pays entre deux provinces à majorité indépendantiste bénéficiant d’un dispositif asymétrique de représentation inégalitaire et une province, ainsi que le congrès réunissant les trois, à majorité non indépendantiste. Le texte signé à Matignon proclame en toutes lettres « le territoire fédéral de la Nouvelle-Calédonie ». Ce partage qu’on peut appeler « le fédéralisme interne » existe ainsi déjà – et peut être développé. Quant à l’Accord de Nouméa, qui est constitutionnalisé, il qualifie explicitement son schéma de « souveraineté partagée », ce qui définit juridiquement le fédéralisme.

L’association, la vraie, celle qui est constitutionnalisée est l’armature de la fédération, le pilier central qui échappe à la décision de la collectivité fédérée : elle est garantie. Mais tout ceci doit préalablement se négocier, se discuter, s’adapter, se sculpter ensemble et le fédéralisme externe entre les États membres et le gouvernement central peut avoir des dimensions flexibles selon les collectivités qui font l’objet du fédéralisme interne (les différents États-membres). Qu’on pense à la province du Québec, État-membre du Canada, dont les liens avec le gouvernement fédéral diffèrent de ceux des autres provinces. Il peut en aller de même en Nouvelle-Calédonie, qui pourrait être fédérée à la France dans un schéma où les différentes provinces membres seraient compétentes pour préciser différemment leurs liens respectifs avec la France.

Il est regrettable que lorsque cette construction a été évoquée, certains aient cru pouvoir crier comme une insulte « partition ! » quand bien même partition signifie exactement « partage », donc idée fédérale : partager pour s’associer, comme l’évoque la belle devise de la Nouvelle-Calédonie. Celle-ci est dotée depuis juin 1988 pour sa volonté de paix et d’harmonie, d’un texte authentiquement partitionniste fondamental : les Accords Matignon qui ont inventé la Nouvelle-Calédonie provincialisée pour le vivre ensemble. Ce partage saurait d’autant moins être un divorce en Nouvelle-Calédonie, que le fédéralisme territorial ne saurait s’y dissocier de la facette du fédéralisme personnel.

En effet les Kanak disposent d’un statut personnel propre, or ils sont présents dans les trois provinces, et même, la province Sud à majorité anti-indépendantiste est celle où se trouvent le plus de Kanak. Aussi voit-on bien que le principe fédéral de mise en commun de valeurs globales garanties dans toute la fédération est bien adapté à la Nouvelle-Calédonie. Tous les Kanak et tous les non-Kanak de Nouvelle-Calédonie doivent pouvoir s’y reconnaître mutuellement. C’est dans l’esprit fédéral, sous toutes ses facettes, qu’ils le peuvent. C’est par lui qu’ils peuvent parvenir à l’établissement de leur équilibre.

C’est indispensable, même si certes c’est plus difficile que de compter le nombre de bulletins « oui » et « non ».

Florence Faberon : Professeure de droit public à l’Université de Guyane, membre du laboratoire Migrations, interculturalité et éducation en Amazonie (EA 7485) dont elle dirige l’axe Démocraties et populations, et membre associé du Centre Michel de l’Hospital de l’Université Clermont Auvergne (CMH, EA 4232).

Jean-Yves Faberon : Professeur honoraire des universités en droit public, président de la Maison de la Mélanésie, Nouméa. Co auteur avec Jacques Ziller du manuel de Droit des collectivités d’outre-mer, Paris, LGDJ, 2007, 546 p.

Florence et Jean-Yves Faberon sont l’un et l’autre membres de l’Association des juristes de droit d’Outre-mer.

Annotations :

  1. Voir Jean-Yves et Florence Faberon (dir.), Les fédéralismes, Clermont-Ferrand, éditions Recherches sur la cohésion sociale, 2020, 470 p. ; pour toute information sur l’ouvrage et les éditions : recherches.cohesion@yahoo.com
  2. Traité de science politique, Paris, LGDJ, tome 2, 1980, p. 477.
  3. « La République française, une Fédération qui s’ignore ? », Revue du droit public, 1982, n° 3, p. 625 et s.
  4. Voir Florence Faberon, « Le fédéralisme, solution française de décolonisation. Le cas de la Nouvelle-Calédonie », in Jean-Yves et Florence Faberon, Les fédéralismes, p. 203 et s
  5. Florence Faberon, Léon Wamytan, Ilaïsaane Lauouvea et Arnaud Paturet (dir.), Inégalités sociales et décolonisation : les rééquilibrages de la Nouvelle-Calédonie, avec le soutien de la Mission de recherche Droit et justice, Paris, L’Épitoge-Lextenso éditions, 2018, 340 p.

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