Après le passage d’Irma, Saint-Martin est devenu un cas d’école du PPRN ©Lionel Chamoiseau

Les territoires micros insulaires sont particulièrement vulnérables aux impacts du changement climatique ; les outils de prévention y ont donc toute leur importance. L’actualité de Saint-Martin est une bonne occasion de revenir sur un des documents clés de l’aménagement de l’espace : le Plan de Prévention des Risques Naturels, plus communément appelé PPRN.

D’ici quelques années, les PPRN de la Martinique devront être révisés. Il s’avère donc nécessaire de comprendre la portée et l’utilité de ces documents, la nécessité de les faire évoluer, mais surtout d’appréhender l’origine des crispations que cristallisent ces documents.

Pour revenir à une actualité plus immédiate, de vives tensions opposent aujourd’hui la collectivité de Saint-Martin et l’Etat, autour de la révision du PPRN, suite au passage de l’ouragan Irma. Quelles leçons pouvons-nous en tirer ? Des questions soulevées par la doctorante en aménagement Audrey Pastel et le professeur des Universités en aménagement, Pascal Saffache.

1. Qu’est-ce qu’un Plan de Prévention des Risques Naturels ?

Le Plan de Prévention des Risques Naturels (PPRN) constitue une servitude d’utilité publique. Cette servitude limite les droits de propriété ou impose la réalisation de travaux dans le but de réduire la vulnérabilité des personnes et des biens.

Le PPRN comprend une note de présentation, une carte de zonage réglementaire et un règlement associé au zonage. Le règlement précise les normes de constructibilité en fonction du niveau de risque de la zone. Selon les zones, l’urbanisation est interdite ou soumise à condition. Le PPRN approuvé est annexé au Plan Local d’Urbanisme (PLU) et est opposable à toute autorisation d’urbanisme. Pour être accordé, un permis de construire doit se conformer au PPRN.

A l’échelle nationale, les PPRN de la Martinique sont les seuls à intégrer autant d’aléas naturels (inondation, submersion marine, houle, érosion, mouvement de terrain, séisme, volcanisme, tsunami) ; il s’agit donc de documents multirisques. Les autres PPRN ne présentent généralement qu’un aléa. Dans les derniers PPRN approuvés (2013), 25 % du territoire martiniquais étaient classés en zone rouge.

2. Une difficile concertation de tous les acteurs 

L’État (en Martinique, la DEAL) prescrit, élabore et approuve les PPRN ; c’est une compétence régalienne. Plusieurs partenaires apportent leur expertise en fonction de leurs spécialités (le BRGM, par exemple, est sollicité pour la caractérisation des aléas liquéfaction, volcanisme, et mouvement de terrain, alors que Météo France est sollicitée pour tous les aléas impliquant le vent, la houle, etc.).

L’État détermine les modalités de la concertation. Les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont associés aux discussions. L’Etat organise une enquête publique, le projet de PPRN est ensuite soumis au conseil municipal, puis est approuvé par arrêté préfectoral. Le PPRN se veut donc un document négocié entre l’Etat et les acteurs du territoire.

Dans les faits, les choses sont un peu plus complexes, car l’Etat doit prendre en compte les ambitions de développement des communes. Les communes présentent donc leurs projets, l’Etat leur demande souvent de faire des concessions, et le dialogue peut dès lors devenir conflictuel si les collectivités estiment que leurs enjeux ne sont pas suffisamment pris en compte.

D’autre part, pendant la phase de concertation, on assiste généralement à une très faible mobilisation de la population. Le code de l’environnement prévoit pourtant la publication de l’avis d’ouverture d’enquête publique, via un affichage à la mairie et deux avis dans les journaux locaux (en Martinique, ce sont France-Antilles et Antilla qui relayent l’information), mais les résultats sont très décevants. En conséquence, nombreux sont ceux qui découvrent les restrictions imposées par le PPRN lors de leur projet de construction, ce qui génère des frustrations.

3. De vives tensions à Saint-Martin 

Saint-Martin est une île de 86 km² ; la partie française compte 53 km² et est caractérisée par une très forte urbanisation des secteurs les plus vulnérables. Son économie est essentiellement tournée vers le tourisme, le littoral concentre donc les principaux enjeux de développement du territoire. Il est à noter que lors du passage de l’ouragan Irma (septembre 2017), c’est cet espace littoral qui a subi les dommages les plus importants (houles cycloniques, submersion marine…).

Le PPRN de Saint-Martin est en vigueur depuis le 10 février 2011. Cet outil peut servir de support pour la prévention et l’information du plus grand nombre, puisqu’il indique les risques encourus et les recommandations pour s’en prémunir. Or, c’est après l’ouragan, et dans un contexte d’urgence liée à la reconstruction, que bon nombre d’habitants ont découvert son existence.

Suite à l’ouragan Irma, seul le volet submersion marine a été révisé ; les nouvelles hauteurs d’eau observées pendant l’aléa sont intégrées désormais au document et servent de nouvelles valeurs de référence pour les projets de construction et d’aménagement. De nouveaux espaces se trouvent donc en zone submersible.

Lors des réunions publiques autour du PPRN, les participants se sont sentis floués par les services de l’Etat car, alors que certaines discussions étaient en cours ou ne s’étaient pas encore tenues, le Préfet a validé de factocertains principes.

Il convient de savoir que le code de l’environnement prévoit que durant la révision d’un PPRN, le préfet peut décider de l’application de certaines mesures par anticipation, c’est-à-dire avant que l’ensemble du document ne soit validé et fasse l’objet d’un arrêté. Cette anticipation doit être justifiée par une situation d’urgence. Le caractère avéré et imprévisible d’une potentielle submersion de grande ampleur, liée au passage d’un nouvel ouragan dévastateur, constituait pour le Préfet une situation d’urgence.

Précisons, que s’il était démontré que le préfet connaissait les risques encourus et qu’il n’avait pas mis en place des mesures anticipatrices, sa responsabilité aurait pu être engagée. Le code de l’environnement précise toutefois que cette procédure peut être mise en place, après consultation des collectivités concernées.

Le 17 juillet 2019, les élus du conseil territorial de Saint-Martin ont voté à l’unanimité contre le projet d’application anticipée du PPRN proposé par l’Etat, car jugé trop contraignant pour le développement touristique de l’île.

Le 31 juillet 2019, la collectivité de Saint-Martin a adressé un courrier à la Ministre des Outre-mer demandant davantage de temps pour élaborer le PPRN, et la tenue d’une concertation plus large avec l’ensemble des acteurs du territoire. Pourtant, le 6 août 2019, le préfet est passé outre cet avis défavorable, et a signé l’arrêté de mise en œuvre du PPRN, révisé par anticipation. Ces mesures s’appliquent donc aux nouvelles constructions (y compris celles reconstruites après Irma).

Pour relancer son économie, la collectivité de Saint-Martin compte sur le soutien de l’Etat, notamment par l’élaboration de nouvelles normes, plus adaptées à la réalité du territoire. L’Etat a, quant à lui, pour mission de s’assurer du respect des normes et est garant de la sécurité publique. De multiples enjeux s’entrecroisent et la recherche de compromis semble difficile. La relation conflictuelle entre l’Etat et la collectivité de Saint-Martin risque de ne pas s’apaiser.

A l’échelle nationale, Saint-Martin est devenu un véritable cas d’école. Que faut-il faire ? Donner la priorité à l’économie, donc à une reconstruction à l’identique ou quasiment, ou figer une partie du territoire en le privant d’une importante partie de la manne financière qu’il sous-tend ? La réponse à cette question demeure pour l’heure en suspend …

Audrey Pastel, doctorante en aménagement.

Pascal Saffache, professeur des Université en Aménagement.